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Luiza Daniela Miño M.
RESUMEN
Con el fin de entablar una relación entre bullying y política educativa se sitúa el análisis en el campo de la investigación educativa; empezando por descripciones teóricas de los conflictos escolares como una cuestión propia de la pedagogía y del origen de los sistemas educativos; para luego examinar los cambios paradigmáticos en la doctrina jurídica que permite un desarrollo de normativas y políticas educativas para intervenir en casos de bullying. La investigación se enfoca así en un dispositivo de política educativa, la ley, y explora sobre productos de la investigación educativa que vinculen el bullying, la política educativa y la legislación educativa o normativa anti-bullying.
Palabras Clave: bullying, políticas educativas, disciplina, legislación educativa, pedagogía
INTRODUCCIÓN
El estudio pretende situar el análisis sobre el bullying en el campo de la investigación educativa, enfocándolo desde la toma de decisiones a nivel de sistema educativo, de autoridades tanto dentro como fuera del ámbito de la educación, como serían los legisladores de niveles locales y nacionales. La propuesta de estudiar los conceptos y políticas sobre bullying se enmarcan en el interés por investigar sobre la violencia escolar, la disciplina y la convivencia escolar relacionadas a los derechos de la niñez y la adolescencia, su ejercicio, garantía y posibles vulneraciones.
La creación de una política pública parte de la definición de un problema social y, por lo tanto, de la definición de un objeto (Muller, 2002). En el presente estudio se toma al bullying como ese problema social y como el objeto de políticas educativas que han sido consideradas y legitimadas a través de la promulgación de una ley, una vez que se ha detectado al bullying como un fenómeno social asociado a la escuela, el cual es un tensionante que genera alarma social, conflictividad en la escuela y en el sistema educativo.
El impacto de crear estas políticas educativas y formularlas a través de normativas de carácter nacional o local debe ser abordado en una investigación que profundice y analice detenidamente las leyes, cuestión que no se realizará en este estudio el cual se limita a explorar teóricamente la relación entre las políticas educativas y el bullying.
El análisis de las políticas educativas y la normatividad del conflicto escolar parten de un debate, a veces más mediático y usualmente circunstancial, sobre si es necesario crear leyes para prohibir o regular la violencia escolar. Evidentemente cuando se encuentra que un país o Estado tiene leyes, políticas y programas para la prevención del acoso escolar se entiende que se ha superado ese debate y la resolución de este son leyes más o menos extensas, más o menos permisivas, normas amplias o abstractas, normas cortas o concretas; en definitiva, un instrumento normativo con instrucciones y definiciones sobre el acoso escolar que se produjo a través de una negociación entre distintos actores de la sociedad civil y el Estado a partir de la definición de una cuestión social como problema de la política pública (Muller, 2002; Roth Deubel, 2008).
La investigación inicia repasando las nociones de bullying y su nexo con la pedagogía, luego analiza el surgimiento de la ley como respuesta al fenómeno del bullying lo cual comprende desde la doctrina de protección integral de la niñez y adolescencia, a la normatividad del conflicto escolar y lo vincula con el análisis de políticas educativas; finalmente, se desarrolla un estado del arte sobre políticas educativas y legislación sobre bullying.
El acoso escolar o bullying consiste en una forma de violencia escolar ejercida entre estudiantes a través de una relación asimétrica ya sea por fuerza física, social, etaria; compuesto por un cúmulo de agresiones sostenidas en el tiempo, repetitivas y con la intención de humillar o dañar al estudiante o grupo más débil (Olweus,1993,1999; Zysman, 2014). El acoso escolar puede ser físico o directo, psicológico o indirecto, y virtual, los agresores se valen de sus atributos para victimizar a estudiantes que son diferentes a ellos, que no cumplen con ciertos estándares impuestos por los mismos agresores o la sociedad. Este tipo de violencia se caracteriza por su publicidad, los espectadores de los episodios de violencia quienes atestiguan y actúan como defensores de la víctima o apoyando al agresor. El bullying, acoso escolar, acoso entre pares, maltrato entre pares, matoneo, hostigamiento escolar, todos estos términos que se utilizaran durante la investigación como sinónimos en la traducción al español del término inglés “bullying”; fue definido como una problemática escolar e investigado como tal por Dan Olweus el siglo pasado a partir de la década de los setenta.
Olweus (1993) determina que el bullying ocurre cuando “un estudiante es acosado o victimizado cuando está expuesto de manera repetitiva a acciones negativas por parte de uno o más estudiantes” (p. 2). El mismo autor continúa describiendo este fenómeno como un “comportamiento agresivo o querer ´hacer daño´ intencionadamente; llevado a término de forma repetitiva e incluso fuera del horario escolar, en una relación interpersonal que se caracteriza por un desequilibrio real o superficial de poder o fuerza” (p. 2).
¿Qué hacer cuando ocurre un episodio violento? ¿Qué hacer cuando se detecta un caso de bullying? ¿Cómo actuar con las víctimas? ¿Cómo actuar con los agresores? ¿Qué sucede con los espectadores? Para responder a estas interrogantes se crean los marcos de acción o protocolos contenidos en las políticas educativas y leyes sobre bullying, la población a la cuál estos se dirigen son directores de escuela y docentes, padres de familia y su enfoque principal: los estudiantes.
El objetivo de estas intervenciones es aumentar las relaciones positivas, así como las denuncias de acoso, el enfoque de Olweus (1993) de una “política escolar integral” tiene tres niveles de intervención: en la institución educativa (diagnóstico), en el aula (normativa) y en el individuo (diálogo con y entre sujetos afectados). Esto es un conjunto de rutinas, reglas y estrategias de comunicación y acción para resolver casos de bullying existentes y que pudiesen surgir a futuro.
Los principales programas contra el acoso escolar a nivel mundial son: el método Olweus, el método Pikas o método de la preocupación compartida, el programa Kiva, y el proyecto Sheffield (Smith P. , Morita, Junger Tas, Olweus, Catalano, y Slee, 1999; Defensor del Pueblo de España, 2000; Krauskopf, 2006), los programas que surgieron en lo posterior son adaptaciones de uno o varios de estos a la realidad local.1 Un elemento en común entre estos programas es el uso de métodos o terapias psicológicas para la intervención en los casos de bullying.
Ahora bien, una respuesta de prevención, atención o erradicación del bullying, ni se puede tomar a la ligera, ni se puede pensar fuera del formato escolar. Para circunscribir el problema de la violencia escolar como una cuestión de la pedagogía abordaremos definiciones relativas a la disciplina y convivencia escolar.
La actividad escolar se desarrolla entre la transmisión de saberes, el disciplinamiento del cuerpo infantil, y la convivencia con los miembros de la comunidad educativa. Como lo ha señalado Popkewitz (1994), la pedagogía funge como un dispositivo que disciplina a los individuos; en consecuencia, esto nos lleva al estudio de la disciplina como un elemento del aparato escolar con relación al bullying. Simultáneamente se ha establecido que la pedagogía estructura al individuo para ser parte de una sociedad determinada, y que, los programas de intervención y prevención en casos de bullying proponen mejorar el clima y la convivencia escolar; de ello surge la necesidad de estudiar a la convivencia escolar en su relación con el bullying.
La disciplina y la convivencia escolar se asemejan en que norman y se rigen bajo códigos de comportamiento mediante los cuales se definen las relaciones de poder al interior de una institución educativa. La distinción entre disciplina y convivencia es que la primera es una relación vertical, asimétrica, en la que se impone, se prohíbe, se observa, se examina, se juzga y se castiga y principalmente corrige conductas y cuerpos individualmente. Mientras que la convivencia es una relación horizontal de otredad, de visibilidad entre sujetos que comparten un mismo espacio físico, durante un mismo tiempo y con un mismo objetivo la enseñanza y el aprendizaje. La convivencia trabaja las relaciones entre los sujetos, es una cuestión colectiva, integral y simétrica.
Las relaciones interpersonales de la comunidad educativa se ven afectadas a consecuencia de convivir tanto tiempo en un mismo espacio individuos tan distintos y a la vez semejantes los unos a otros; ese tipo de tensiones son esperadas y aceptadas, sin embargo, el acoso escolar no. Este consiste en un quiebre del lazo social donde se forman vínculos asimétricos entre estudiantes y sus pares a través de un desbalance y abuso de poder, por lo tanto, el acoso escolar constituye un obstáculo para la convivencia escolar armónica.
Hay que destacar que el bullying se basa en relaciones de poder, de su abuso propiamente, para entender que aquel que funge como agresor se ha constituido como autoridad ante sus compañeros y que, en la tradición pedagógica vigente, el estudiante no está habilitado para disciplinar a sus pares, ni ejercer coerción sobre ellos (Narodowski, 2012; Ortega y Del Rey, 2005).
Ahora bien, tanto para la disciplina como para la convivencia, el sistema educativo requiere de una autoridad, esto es una persona que lleva la investidura del saber y del poder para gobernar a los niños, para dirigir a un cuerpo docente, para comunicarse y que guíe a los padres de familia en su accionar dentro de la institución educativa y en la educación de sus hijos.
Narodowski (2012) advierte que:
Es evidente que el bullying es cosa de pares y parece sucederse cotidianamente – o al menos eso es lo que se denuncia continuamente- sino con la anuencia pasiva, al menos con la indolencia, la ignorancia y hasta se podría arriesgar, la impotencia por parte de los adultos. (p.147)
El abordaje que se da sobre la autoridad y las asimetrías entre los estudiantes, entre “pares” hace notar un descontrol, un desgobierno de los adultos; la ruptura entre la alianza escuela – familia ahonda esta situación. Narodowski (2012) nos previene, los adultos son impotentes ante los hechos donde ellos no construyeron límites, donde ellos prefieron ser “buena onda”, amigos, una imagen bonita ante los ojos de sus hijos. No se puede remontar legitimamente para resguardar la integridad de los chicos, los adultos se vuelven autoritarios.
De modo que, el nexo entre bullying y la pedagogía se encuentra en que comparten el escenario escolar, en la coincidencia en los dispositivos de control y reforma del comportamiento humano, en la construcción de asimetrías; en que el bullying es consecuencia de la distorsión de los adultos como autoridad moral, mientras que la pedagogía se fundamenta en esta misma autoridad para la distribución del saber.
La Ley como Respuesta al Fenómeno del Bullyin
La doctrina de la protección integral.
Previo al análisis del vínculo entre ley y bullying, es oportuno repasar los hitos y orientaciones de las leyes cuyo objeto es normar a la infancia y la adolescencia. El marco jurídico que antecede a las leyes sobre violencia escolar se desarrolla dentro de un gran paraguas conocido como la Doctrina de la Protección Integral,2 esta doctrina surge a partir de la Convención de los Derechos del Niño (CDN) promulgada en el año de 1989. Desde este año, empiezan una serie de reformas legislativas en los ámbitos de la educación, el sistema de justicia penal juvenil y principalmente en las leyes sobre “menores” o sobre infancia y adolescencia. Sus textos se vuelven garantistas, obligan al Estado y a los adultos a considerar a los niños y adolescentes como sujetos de derecho, capaces de participar en los temas de su interés, de ser escuchados, educados, protegidos, respetados.
Las leyes sobre infancia y adolescencia que se desarrollan a partir de la CDN se caracterizan por instrumentalizar, bajo una perspectiva de derechos, todos los problemas de la infancia y la adolescencia abarcando incluso las políticas y servicios públicos destinados específicamente a su atención. Se pueden encontrar disposiciones sobre educación, salud, participación (civil y política); es decir, no se trata únicamente de la vinculación familiar o las infracciones y sanciones destinadas a este grupo social.
El proceso de reforma legislativa en el ámbito de la educación se ve influenciado por la CDN y la Doctrina de la Protección Integral, principalmente en lo referente a la disciplina y los castigos corporales, a la participación y derecho de ser escuchados, a contar con un debido proceso incluso si las faltas no exceden al ámbito escolar.3
El hecho de que los educandos sean sujetos de derechos para la política educativa significa que los sistemas educativos deben garantizar plenamente el ejercicio del derecho a la educación para todos. Garantizar que la realidad educativa que refleja crisis de autoridad, deserción escolar, violencia entre y hacia todos los actores de la comunidad educativa, falta de infraestructura y personal docente, falta de recursos en general; sea trastocada a través de nuevas políticas, nuevos programas y nuevas leyes; de modo que se pueda alcanzar este ideal de un sistema educativo garantista de derechos y a fin a la Doctrina de la Protección Integral.
La Doctrina de la Protección Integral apunta al cambio del sistema de justicia penal juvenil. Tanto la CDN, como las Reglas de Beijing y las Directrices de Riad, desarrollan los principios para una nueva relación entre los adolescentes infractores y el sistema judicial. A partir de estas Directrices, como lo explica Beloff (2001):
Sólo se puede hablar de niños o adolescentes infractores de la ley penal cuando se habla de aquellos a quienes se ha encontrado responsables de la comisión de un ilícito penal luego de un juicio en el que se respeten todas las garantías individuales reconocidas por las constituciones nacionales y los instrumentos internacionales. (p. 7)
Esto impacta en la escuela donde la nueva legislación educativa prevé que para los procesos disciplinarios que se llevan por parte de la institución educativa, ya sea por faltas a la normativa interna o por faltar a las leyes educativas, los estudiantes tienen derecho a un “debido proceso”. O sea, los estudiantes deben conocer las normas que a su vez deben ser claras, los procedimientos aplicados secuencialmente, las sanciones previamente establecidas e informadas a la comunidad educativa; que todas las partes, estudiantes y miembros de la comunidad educativa, sean escuchados; y finalmente, que las consecuencias que impone la autoridad educativa sean congruentes en la medida de la falta y desarrollo evolutivo del estudiante (Beloff, 2001).
Al preguntarnos bajo qué premisas se construyen las leyes sobre bullying o sobre violencia escolar, se entendería que actualmente tanto el debate previo como el articulado final de la norma reflejan o desarrollan los principios de la Doctrina de la Protección Integral, principalmente las disposiciones de la Convención de los Derechos del Niño. Quedando expuestas las bases para regular aquello que concierne al ámbito de la niñez y adolescencia, no obstante, queda por analizar el conflicto escolar como objeto de regulación y producción de políticas públicas.
Visto el bullying como un conflicto perteneciente al ámbito escolar, y disponiendo a las leyes anti – bullying como objeto de investigación, nos preguntamos en qué momento se pasó de discutir sobre violencia escolar en lugar de indisciplina; en qué momento la indisciplina en tanto conflicto escolar pasa de ser una cuestión de la pedagogía a una cuestión de la ley cómo dispositivo de control y regulación social; esta interrogante nos remonta al origen de los sistemas educativos.
La génesis de los sistemas educativos fundamentada en estrictos métodos de instrucción simultánea y masiva con el fin de tener el control y poder sobre la sociedad, va de la mano de investigaciones y debates en los campos del derecho y de la psicología. Cada ciencia se ocupaba de encerrar a los niños en un lugar distinto de acuerdo con su condición, en la cárcel se encontraban los pobres, vagabundos, ladrones vulgares, aquellos que, sin tener un tipo de educación, por su condición social estaban “predestinados” a la delincuencia; mientras que, en los hospitales psiquiátricos se encontraban todos los demás niños que no eran lo suficientemente “normales” para ser educados. Sin embargo, eran hasta incapaces de romper las leyes y ser delincuentes, sus debilidades los estigmatizaban como enfermos, por lo cual tampoco les correspondía su encierro en el sistema penitenciario (Varela y Alvarez Uria, 1991).
La población escolar se amplía y con ello crecen las tensiones y conflictos por la diversidad de orígenes de los estudiantes. El disciplinamiento y orden de cada acto, cada momento, cada palabra se vuelven más necesarios para poder ordenar y mantener el control de la población a ser instruida. La gestión escolar utiliza registros de los antecedentes personales y familiares de los estudiantes, planifica tiempos y saberes a ser transmitidos; el disciplinamiento de los estudiantes y del quehacer docente, ya no simplemente se transmite durante la formación, la disciplina se plasma en textos escritos. Dichos manuales especifican el deber ser, el deber hacer, los premios y los castigos; los reglamentos de disciplina escolar contienen el procedimiento para corregir los comportamientos, hechos y actos que han causado un conflicto en la institución educativa. (Narodowski 1993, 1994, 1998)
La disciplina escolar pertenecía al ámbito de la educación, dónde se resolvían aquellas conductas fuera de lo establecido por las normas morales, de la buena costumbre y de la pedagogía con sanciones o castigos “propios” de la educación como institución social. Ante la indisciplina, la educación tenía un grado de coercibilidad y el conflicto escolar no era considerado un concepto jurídico, la violencia entre escolares no era un tipo penal, ni una infracción civil o administrativa. (Narodowski 1994, 1998; Puiggrós, 1990)
La sanción disciplinaria en la historia escolar aparece de la mano de la díada premio-castigo, se otorga un reconocimiento positivo a quien sigue las normas, se otorga un castigo a quien las incumple. A través de los reglamentos disciplinarios se establecen cuáles son los correctivos para cada desvío de la norma, las sanciones están preestablecidas al igual que las prohibiciones y las conductas deseadas.4
La educación, la escuela, los sistemas educativos, la sociedad, el mercado, todo ha cambiado a través del tiempo; lo propio ha ocurrido con el sistema disciplinario, es decir que aquello en antes considerado como prohibido y, consecuentemente, aquellos castigos que responden al incumplimiento de lo prohibido también han cambiado. Tradicionalmente las conductas tipificadas en los reglamentos de disciplina recaen sobre los siguientes objetos: el cuerpo infantil (esto incluye su vestimenta y aseo personal), el uso del tiempo (establecen faltas, atrasos, el irrespeto al calendario escolar y la hora de clase), el uso de materiales y espacios físicos (desde mantener el orden y limpieza del espacio de trabajo, hasta el cuidado de los espacios comunes), el cumplimiento de tareas y evaluaciones, la relación entre maestros y alumnos, y las relaciones entre alumnos; relaciones que deben llevarse según las buenas costumbres (Narodowski, 1993; Nuñez, 2007).
La tendencia actual en la resolución de conflictos es aplicar la justicia restaurativa en la escuela para no tensionar más el clima escolar después de un episodio de violencia. La propuesta consiste en que el conflicto o la agresión no sean olvidadas, el perdón para el agresor involucra a su familia como soporte del proceso socioeducativo; mientras que la víctima se reconecte y confíe en la comunidad a la que pertenece, haciéndola un lugar seguro con el apoyo de sus amigos, familia y docentes (Morrison 2002; 2003; 2006).5
Las Políticas Educativas
Para entablar la relación entre bullying y política educativa, objetivo principal de esta investigación recordemos que, si bien el bullying físicamente también ocurre en otros espacios y horarios posterior a la jornada escolar, se ha delimitado como un problema de la educación; que las intervenciones y prevención tienen varios niveles de profundización y que ocurren en el aula y en la escuela; es decir que, cabe dentro de las responsabilidades de las autoridades educativas. Dicho de otro modo, al ser el bullying un conflicto asociado a la educación podemos ubicarlo como un objeto de la política educativa.
La política educativa se trata, principalmente, del gobierno de los sistemas educativos, de las acciones, hechos e inacciones de los Estados en el ámbito de la educación. La política educativa abarca el cruce entre el campo jurídico y el campo educativo en el desarrollo de la infancia - en el gobierno de la infancia-, a través de distintos tipos de instituciones.
Pedró y Puig (1998) describen a las políticas educativas como múltiples, diversas y alternativas; y, definen a la política educativa como:
Una línea de actuación específica, adoptada por una autoridad con competencias educativas, que se dirige a resolver una determinada cuestión…una política educativa es el resultado de la actividad de una autoridad pública (investida de poder público y de legitimidad gubernamental) en el sector educativo. (p. 22)
Una definición que complementamos con aquella brindada por Rivas, Mezzadra, & Veleda, (2013):
La política educativa es un conjunto mucho más amplio de acciones que tienen la capacidad de definir enfoques, contenidos, estilos de enseñanza y concepciones, así como hacer cumplir mandatos específicos, cotidianos e irregulares. Sus límites son menos claros y explícitos de lo que a veces se supone. (p. 37)
Entramos entonces en un campo tan amplio como el de la política pública y el accionar del gobierno; pero a la vez específicamente direccionado hacia la educación como un sistema y la provisión masiva, organizada e institucionalizada del servicio educativo.
Sobre la importancia y contenidos de las políticas educativas, Almandoz (2010) expresa que:
Las políticas educativas expresan significados, categorías, conceptos y discursos a partir de los cuales frases tales como “la realidad educativa”, “la crisis educativa”, “el deterioro de la calidad educativa”, “los excluidos de la educación” adquieren un particular sentido y pueden ser nombrados. Sus enunciados limitan lo presente y lo ausente, permiten o impiden que ciertas cuestiones sean pensadas (en el decir y en el hacer). (p. 55)
Conforme a la descripción de las políticas educativas de esta autora, en el caso de las políticas con relación al bullying, son sus enunciados, aquello que contiene la ley objeto de estudio, los que van a limitar lo presente y lo ausente, permitir o impedir que ciertas cuestiones como la intervención y la prevención se realicen en un ámbito determinado, hasta dónde puede considerarse a un acto sujeto a la disciplina escolar y desde dónde es un acto punible bajo la normativa penal sean pensadas.
Para Navarro (2006) la política educativa es de dos clases: la de expansión y aumento de las tasas de matrícula; y, la que procura mejorar la calidad y la eficiencia; el mismo autor precisa que en la región latinoamericana existe un sesgo hacia políticas educativas del primer tipo; además de describir la implementación de las políticas educativas en general como algo complejo que requiere de variados y numerosos actores que participen en el proceso. Mientras que Almandoz (2010) explica que el debate en las políticas educativas generalmente se centra en temas como la eficiencia y eficacia del sistema educativo, las decisiones se toman para crear programas de acción ya sea de carácter técnico – administrativo o de carácter académico – científico; su efecto es que las mismas políticas se vuelvan incuestionables.
Cuando nos referimos a los lineamientos sobre bullying hablamos del tipo de políticas educativas cuyo fin no es ampliar la matrícula o el desarrollo de infraestructura, sino el mejorar la calidad de vida de los estudiantes durante su trayecto escolar, a través de intervenciones en la gestión y en el currículo educativo para incidir en el clima escolar; por lo tanto, las políticas educativas sobre acoso escolar pertenecen a aquellas políticas con miras a garantizar una educación de calidad.
Las políticas educativas en cuanto políticas públicas incluyen similares elementos y etapas de análisis y desarrollo, de tal manera que podemos identificar una agenda política, actores, recursos, dispositivos y plazos para su implementación, monitoreo y evaluación (Muller, 2002). El primero de estos elementos, la agenda política, en palabras de Pedro y Puig (1998) se trata del conjunto de problemas que interesan o preocupan a la opinión pública hasta el punto de exigir la intervención de la autoridad pública. (p. 34)
Según Pedró y Puig (1998), incorporar un tema en la agenda política es el primer paso para generar una política educativa específica; una vez que se ha determinado que el bullying es un problema asociado a la etapa y vida escolar, se vuelve necesario incluir al bullying y al cyberbullying en la agenda pública, esto ocurrió en los países nórdicos y en Japón hace treinta años6.
El proceso de construcción de la política educativa y la toma de decisiones es tan importante como el contenido de la política, generalmente estos proyectos incorporan nuevas competencias para instituciones que se encargan de gestionar un aspecto particular en el sistema educativo; también es posible que se creen nuevas instancias para la gestión del proyecto o programa que dará solución al problema determinado, aquí se verá la influencia de los actores en el diseño de las opciones de políticas. (Repetto, 2012)
En la formulación de las políticas públicas existen actores que tienen poder de decisión y actores que influyen en la agenda, así como actores que ejecutan y sufren el impacto de las políticas diseñadas por los primeros. La negociación que produce una política concreta no es una conversación que se da entre cualquier ciudadano; el diálogo que precede a la formulación de una política educativa debe darse entre una autoridad estatal investida del poder legal para actuar en nombre del Estado y los actores interesados, a su vez legitimados por parte de la sociedad civil. (Estevez; Muller, 2002; Repetto, 2012)
Si bien en la actualidad las políticas públicas son interdisciplinarias, no todos los actores tienen la misma carga de responsabilidades, ni todos son protagonistas, son actores indirectos o momentáneos, quienes se hacen presentes en el momento que son convocados para dar respuesta a una necesidad específica, de ello, es importante que las atribuciones y obligaciones de cada parte se limiten claramente a través de una norma con la fuerza legal requerida para garantizar los derechos de los ciudadanos, en este caso, de los estudiantes.7
Para conocer sobre cómo se involucran todos los interesados y su poder decisión, en el ámbito de la política pública se desarrolla mapas de actores; Repetto (2012) revela que el mapa de actores:
…parte del supuesto de que las relaciones entre actores e instituciones sociales conforman la realidad. Estas relaciones forman redes y determinan (según la posición que los distintos actores ocupen en ellas) valores, creencias o comportamientos que influyen en mayor o menor medida tanto en la generación como en la resolución del problema. (p. 113)
Por ahora no nos concierne mapear los actores que participan en el diseño de estrategias para la intervención y prevención del hostigamiento entre pares; cuáles son los actores encargados de implementar dichas estrategias, y quienes son los llamados a evaluar el impacto de las políticas educativas en referencia al maltrato entre pares en los sistemas educativos; sin embargo, un mapeo de actores constituiría una gran ayuda a los hacedores de política educativa y para los tomadores de decisiones a la vez que podría dar mayor profundidad al análisis sobre la relación entre bullying y política educativa.
Conforme se delegan o crean competencias para las instituciones estatales, se deben crear partidas presupuestarias para poder financiar la ejecución de las nuevas obligaciones. Es decir, que la toma de decisiones si bien implica la negociación y acuerdos entre los distintos actores involucrados: instituciones educativas, padres de familia, docentes, sindicatos, etc.; va a requerir el aval del órgano que financia la actividad estatal para que pueda concretarse. (Repetto, 2012)
La viabilidad económica de una política es clave para el éxito en el cumplimiento de sus objetivos, por ello en la elaboración de estas debe establecerse la asignación de recursos a los organismos encargados de su ejecución y evaluación. La capacidad de los organismos del sistema educativo puede verse limitada legalmente o por el presupuesto, las restricciones pueden deberse a insuficientes recursos físicos, humanos (o baja capacidad técnica de quienes trabajan en los ministerios), e incluso económicos.
La concreción e implementación de las políticas educativas ocurre a través de ciertos dispositivos de política educativa8 que Rivas, et al. (2013) definen como “mecanismos que conectan el Estado central con las prácticas pedagógicas, son sistemas masivos de comunicación pedagógica” (p. 38). Dichos mecanismos tienen un nivel de coercibilidad sobre los actores del sistema, establecen los límites de la acción del gobierno en el tema y las obligaciones de los ciudadanos; es decir, que los dispositivos de política educativa establecen las reglas del juego para todos quienes se desenvuelven en el sistema educativo.
Una vez implementadas las políticas educativas corresponde conocer si fueron o no efectivas en la resolución del problema, que tanto estuvieron involucrados los actores y grupos de intereses, la satisfacción con los programas ejecutados; y, por supuesto, identificar qué se puede mejorar o encontrar nuevas alternativas para la solución del problema de la política educativa. La evaluación es una herramienta para la toma de decisiones y consiste en un proceso de reflexión y análisis de las evidencias (información recolectada durante el monitoreo de la política en cuestión) de la ejecución de una política o programa. (Di Virgilio y Solano, 2012)
Un programa de prevención de hostigamiento entre pares debe ser evaluado periódicamente para poder tomar correcciones. La investigación también debe contar con un presupuesto para poder armar un registro de casos (reportados e intervenidos), publicar informes anuales que reporten de actividades e impacto de campañas sobre prevención del bullying. La elaboración de estadística debe tener criterios estandarizados y con ello la importancia de una definición de bullying que sea clara y oficial.
A la luz de esta investigación, la ley se presenta como un dispositivo de política educativa que va a regular sobre los conflictos escolares, que dispondrá qué hacer y cómo intervenir en casos de violencia interna o externa, aquellas directrices que determinarán responsabilidades a nivel de institución educativa, a nivel de sistema educativo y a los organismos públicos que por fuera del ámbito educativo tendrán competencia en la erradicación, intervención y seguimiento del bullying, así como de la evaluación de las políticas educativas.
Política Educativa, Leyes y Bullying
El análisis comparativo sobre el bullying en la política educativa es de reciente desarrollo, han sido localizadas pocas investigaciones que relevan datos de legislación: el estudio del Departamento de Educación del Gobierno de Estados Unidos (2011) busca conocer cuáles estados cuentan con leyes, políticas educativas estatales y políticas educativas a nivel de distrito escolar, a la vez que conocer si son prohibitivas o permisivas del bullying (2011). El segundo estudio identificado es un relevamiento y clasificación de las leyes sobre bullying en Brasil de acuerdo con un enfoque preventivo y de contención del bullying (Frick, 2013).
Un tercer hallazgo es el relevamiento de datos en el nivel mundial para conocer las modalidades de prevención y protección y el tratamiento jurídico del bullying de Priano, Damiani y Cohen Kinrus (2014) en el que enuncian algunos países por región que cuentan con legislación sobre bullying, mas no la desarrollan o analizan en profundidad. El artículo menciona brevemente el nombre de la ley y su contenido de los países americanos: Colombia, Chile, México, Estados Unidos, Canadá; los países europeos: Suecia, Finlandia, España; los países asiáticos, de África y de Oceanía: Japón, Filipinas, Sudáfrica, Australia, Nueva Zelanda.
Un último hallazgo es el estudio comparativo de Staton y Beran (2007), quienes realizan un estudio comparativo entre Canadá, Reino Unido, Estados Unidos, Australia, Suecia y Finlandia; donde se enfocan en tres temas: en primer lugar, la definición de bullying en la ley y jurisprudencia, en segundo lugar, un estudio particular sobre la legislación canadiense referente al bullying, y, en tercer lugar, revisar y comparar jurisprudencia canadiense y estadounidense sobre bullying. Nuevamente el enfoque es el relevamiento de documentos normativos que sostengan la existencia y revisión superficial o con enfoque jurídico del contenido de la normativa.
Finalmente, existen investigaciones de la legislación sobre bullying, el marco normativo en que se podría insertar, las responsabilidades de docentes y autoridades educativas, así como protocolos de acción (Defensor del Pueblo de España, 2000; Save The Children España, 2013), que proponen estructuras de políticas para la prevención del acoso escolar (Seda, 2014), y sobre legislación educativa y otras formas de resolver los conflictos en la escuela (Más Rocha, Lizzio, y Giménez, 2013).
Para complementar su propuesta de “política escolar integral” que se enfoca y ejecuta a nivel local, Olweus (1993; 1993; 1999) propuso la necesidad de una normativa a escala nacional referente al bullying. Es decir que, el autor logró detectar y visibilizar un problema social, definirlo como un problema de política pública, desarrollar una posible respuesta de intervención y prevención de este problema que afecta a la educación; y, en este desarrollo detectó la necesidad de involucrar a todos los actores del sistema educativo y a los demás actores gubernamentales para la eficacia en la intervención y prevención del bullying. Una forma de involucrar a todos estos actores y asegurar los recursos económicos y humanos para este esfuerzo es el debate y creación de una norma de alcance general, es decir, una ley.9
En su análisis de la normativa educacional, Más Rocha, Lizzio, y Giménez (2013) examinan la relación entre la ley y la política educativa, y opinan que “la legislación puede ser interpretada como una herramienta de la política educacional en tanto expresa las intenciones del proyecto político hegemónico en un determinado momento histórico” (p. 133). Esta relación entre la ley y la política educativa en términos de instrumentación de la toma de decisiones, de crear una herramienta que posibilite la acción de la autoridad educativa y demás submandos en el sistema educativo.
Los autores consultados tanto en la prevención, intervención y definición del bullying, recomiendan la creación de políticas desde el nivel escolar, hasta el nivel nacional, como una legitimización a las estrategias de prevención, pero también como una garantía de que todo el sistema escolar se involucre con todos los recursos posibles en la detección y prevención de la violencia escolar y particularmente el acoso entre pares.
En específica referencia al cyberbullying, Brown, Jackson, y Cassidy (2006) recomiendan a los legisladores que las políticas que se desarrollen deben balancear la libertad de expresión, los derechos a la privacidad, la libertad y la seguridad; y que para crear políticas efectivas contra el cyberbullying se deben considerar tres pasos:
- Describir y definir el problema para la política;
- Considerar las distintas perspectivas para desarrollar las políticas para combatir el cyberbullying, (perspectivas psicológicas, sociales, legales);
- Demostrar cómo estas políticas se pueden ejecutar y transformar en políticas articuladas que encajen en el contexto macrosocial del cyberbullying en la comunidad.
Krauskopf (2006), por su parte, recomienda que el establecimiento de las políticas de prevención de la violencia en las escuelas enmarque articuladamente las medidas en tres ámbitos diferentes y coordinados: la política nacional, comunitaria y escolar. Es decir, son tres niveles donde se establecen desde el marco conceptual y las instituciones competentes para actuar en situaciones de bullying, hasta la ejecución de las políticas nacionales y locales y los programas de prevención de la violencia escolar que deben aplicarse en cada escuela.
En la literatura se pueden encontrar diversos documentos donde se sugieren, producto de las investigaciones sobre diagnostico e intervención del bullying, lineamientos para el desarrollo de políticas nacionales enfocadas en la prevención de la violencia y el acoso escolar. Save The Children España (2013), por ejemplo, propone seis “pautas básicas para un protocolo de actuación ante al acoso escolar y ciberacoso”. La propuesta de lineamientos de Save The Children contiene seis pasos para crear un protocolo que inicia con la definición de bullying, de los actores, y concluye con los aspectos legales del acoso escolar. Incluye los documentos o formatos para la atención e intervención en casos de bullying; establece responsabilidades del centro. Estos lineamientos dan la pauta de que se debe designar a un responsable en la institución educativa, de que es necesario un orden, un procedimiento claro, con reglas claras y conocidos por la comunidad educativa.
O’Moore (2005), por su parte, recomienda seguir nueve pasos en la creación de una política contra el bullying, Se principia con el diseño de un plan preventivo de alcance nacional y, se concluye con la emisión de una ley que regule el acoso escolar. Esta refiere que el diagnóstico y el seguimiento deben ser eficientes; el reconocimiento de que la investigación y la prevención son procesos que tienen un costo económico y político. Si bien propone la creación de una campaña mediática sobre el acoso escolar, también sugiere que la prevención del fenómeno sean un contenido en la formación docente inicial y el desarrollo profesional.
La elaboración de los informes que den cuenta de los casos reportados e intervenidos, las sanciones impuestas, desde el nivel escolar hasta el máximo nivel jerárquico del sistema educativo; tienen la misma importancia que el diagnóstico para determinar la existencia del bullying; todos ellos constituyen el vínculo entre la teoría, la definición de bullying y la toma de decisiones que se traducen en el accionar del Estado en favor de los derechos e integridad de los niños y adolescentes afectados por la violencia escolar (Spitzer, 2010).10
Como contrapunto, admitir que se requiere de una ley para contrarrestar el bullying supone expulsar el bullying como tema propio de la pedagogía hacia el campo del derecho. Las tensiones que surgen cuando el tema atraviesa estos campos, se deben a que en el lenguaje jurídico el estudiante deja de ser estudiante y pasa a ser un sujeto imputable o inimputable, y las conductas pasan a ser permitidas o prohibidas todas establecidas en un marco jurídico y con un procedimiento que desdibuja la figura del docente y de la escuela para reemplazarlo con la figura del juez y de la prisión. Ya no se trata del gobierno del niño, sino de su encierro bajo otros términos y en otras instituciones para ser reformado, reeducado.
Conclusiones y Recomendaciones
Sintetizando, las respuestas al bullying son múltiples, variadas y adaptables al contexto socio económico de las instituciones educativas; los Estados son llamados a elaborar políticas para prevenir el desarrollo de la violencia escolar, evitando la proliferación de casos de bullying; elaborar políticas de atención inmediata y mediata a quienes han sido víctimas y agresores del acoso escolar, con apoyo psicológico y pedagógico; elaborar políticas y programas para la erradicación del acoso escolar a través de la prohibición de la violencia y la sanción hacia los agresores.
El nexo entre el bullying y la pedagogía es verídico. Cuando la norma reconoce que el ámbito de prevención, intervención y sanción de los casos de acoso escolar es la escuela; esta norma habilita el uso de dispositivos pedagógicos (como la disciplina y la convivencia) en la resolución de los mismos conflictos escolares.
La Doctrina de la Protección Integral de niños, niñas y adolescentes que surge a partir de la Convención de los Derechos del Niño en 1989 creó un marco normativo que permitió desarrollar nuevas leyes educativas y normativas que reconozcan a niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos y obligaciones de acuerdo a su madurez; esta doctrina provee de los principios que guían la elaboración de leyes anti-bullying y compromete a los Estados a promover políticas públicas que protejan a los estudiantes de todos los peligros posibles.
El conflicto escolar pasa del ámbito de la pedagogía a constituirse como objeto de leyes y políticas, existen diversas miradas para su análisis y resolución, desde sanciones disciplinarias a métodos alternativos; tanto el enfoque punitivo como el enfoque restaurativo influenciarán los lineamientos e intervenciones en casos de violencia escolar.
¿Cuál es el significado que se da al bullying desde los espacios de toma de decisiones en el gobierno de la educación? Si la definición política del bullying es producto de demandas sociales, visibilizando un conflicto latente de las escuelas entonces, ¿cómo llega el bullying a la agenda de la política educativa en América Latina?
El Estado del Arte desarrollado en la última sección da cuenta de los investigadores que toman como objeto de estudio al bullying, las políticas educativas y la legislación educativa, siendo notorio que no existe suficiente información sobre el desarrollo normativo en América Latina para intervenir en situaciones de violencia escolar.
De lo expuesto hasta aquí, se recomienda indagar sobre los actores que intervienen en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas enfocadas a atenuar el acoso escolar en las instituciones educativas; indagar sobre cómo el bullying entró a la agenda de la política educativa en América Latina, o una tercer propuesta que se trata del desarrollo de una investigación que profundice el análisis de las leyes para prevenir la violencia escolar para conocer cómo se desarrollan los lineamientos de políticas educativas anti-bullying en la región, cuáles son sus posibles impactos en la construcción de la autoridad pedagógica y el fortalecimiento de la alianza escuela – familia; tomando casos de estudio o leyes vigentes en América Latina.
1El Observatorio Sobre la Violencia y Convivencia en la Escuela del Perú adaptó el programa Kiva para el uso y aplicación en las escuelas del Perú, a estos materiales se puede acceder en la página web del Observatorio http://www.observatorioperu.com/. Para mayor información sobre el programa Kiva, ingresar a la página web http://www.kivaprogram.net/. Para mayor información sobre el método Pikas consultar la página web de su autor: http://www.pikas.se/SCm/.
2Con el término “Doctrina de la Protección Integral” se hace referencia a un conjunto de instrumentos jurídicos, de carácter internacional, que expresan un salto cualitativo fundamental en la consideración social de la infancia. (García Méndez, 2008, p. 10) Se trata de las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Violencia Juvenil, también conocidas como las Directrices de Riad; y, las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia de Menores, mejor conocidas como las Reglas de Beijing. Mientras que “…justicia juvenil es el conjunto de normas e instituciones creadas para dar respuesta a la situación de una persona menor de dieciocho años de edad imputada o encontrada responsable de haber cometido un delito”. (Beloff, 2001, pág. 15).
3Los niños tienen, además –a partir de la CDN- derecho a expresar su opinión sobre todos los aspectos relativos a su educación, teniéndose debidamente en cuenta dicho juicio en función de su edad y su madurez. Este derecho se aplica a todos los aspectos de su educación y tiene profundas consecuencias en la situación de los niños en todo el sistema educativo.” (CLADE, IIPE UNESCO, 2015)
4Narodowski (1993) plantea que el sistema punitivo escolar es el desarrollo de la dicotomía represión – producción: se reprimen las conductas nocivas para la institución educativa y se producen prácticas y saberes que sustituyen los comportamientos prohibidos en los estudiantes.
5Desde esta perspectiva, tanto víctimas como agresores han sido aislados de su comunidad educativa como consecuencia del conflicto, por ello ambos necesitan reestablecer sus vínculos con su comunidad; la intervención debe ser un puente al restablecimiento de las relaciones, no el castigo ejemplar para que no se vuelva a cometer la falta (Morrison, 2002). La intervención implica que hay un proceso de acompañamiento tanto a la víctima como al victimario, existe la sanción, pero también la reparación del daño, por lo menos en el sentido moral, ya que se llega a un verdadero arrepentimiento y por lo tanto las disculpas respectivas del agresor hacia el victimario.
6 En el año de 1998 se publica la obra “The Nature of School Bullying. A cross - national perspective”, es un estudio comparado, donde se compilan las experiencias e investigaciones sobre el bullying desde 1970 hasta la década de los 90s en los países escandinavos (Suecia, Noruega, Dinamarca, Finlandia); en el Reino Unido e Irlanda (Inglaterra y Gales, Escocia, Irlanda); los países latinos (Francia, Italia, España y Portugal); en Europa central (Bélgica, Holanda, Alemania, Suiza, Polonia); en Norte América (Estados Unidos y Canadá); En la costa del Pacífico (Japón, Australia, Nueva Zelanda) y en los países en desarrollo una nota muy general. (Smith, 1999)
7Al respecto de la legalidad y legitimidad de los actos de gobierno, Pedró y Puig (1998) sostienen lo siguiente: Se dice que una actuación, un gobierno o una política educativa están legitimadas cuando son legítimas, es decir, cuando son el resultado de procesos o procedimientos respetuosos con la legalidad vigente o bien cuando son aceptados por consenso por todos los actores y, eventualmente, por todos los sujetos. (p. 37)
8Rivas, et al. (2013) describen siete dispositivos hegemónicos de política educativa (en Argentina): el currículum, la legislación educativa, la formación docente, la capacitación docente, la supervisión escolar; la elaboración, compra, distribución y regulación de materiales y recursos educativos; y, el sistema de evaluación y promoción de los alumnos. En el contexto de este trabajo que relaciona el bullying con la política educativa y la legislación educativa, nos interesa resaltar que “la normativa educativa tiene variada capacidad de influencia pedagógica, puede regular comportamientos, hacer sugerencias de lecturas, modelar concepciones pedagógicas, etc.” (p. 39).
9 La primera propuesta presentada por Olweus fue en 1981, sin embargo, no tuvo acogida en el ámbito político. La segunda propuesta de una ley contra el acoso escolar la realizó en 1994 para el Gobierno de Suecia incluyendo su política educativa integral, con la particularidad de responsabilizar al director de la institución educativa del desarrollo del programa de intervención contra el bullying en su escuela. (Olweus, 1993)
10Spitzer define al diagnóstico como “los estudios que caracterizan la problemática de la violencia escolar en determinado nivel (básico, bachillerato, superior, etc.), unidad de análisis y universo (escuela, sector, sistema educativo, región, país), para contar con datos que expresen la magnitud del fenómeno y los matices subjetivos datos que validan una apreciación de un conjunto de experiencias. (Spitzer, 2010, p. 95)REFERENCIAS
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